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遵循城市发展规律避免新城变“空城”
时间:2014.10.14 来源:中国经济时报 作者:黄俊溢 曹方超
近年来,各城市新城新区建设热的同时,也出现了大量的空城、鬼城。据国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调查显示,90%的中国地级市正在规划新城新区。城市的盲目扩张造成了资源的严重浪费,正因如此,9月末国土部下发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》中明确,除因中心城区功能过度叠加、人口密度过高或规避自然灾害等原因外,不得设立城市新区。   如果说空城的产生是房地产黄金十年和土地城镇化的产物,那随着从土地城镇化到以人为本的新型城镇化的迈进,未来新城新区的建设也应该向更健康可持续的方向发展。那么,未来的新城建立该如何避免空城的出现?   科学规划和有效约束可避免鬼城产生   毋庸置疑,在新城新区建立之初对其规划应具有前瞻性。受访专家普遍认为,规划蓝图应考虑到城市的产业特点,同时对各项设施、用地、空间环境做统一的安排。新城建设不可狂飙突进,应遵循规划,逐步建设。新城也需要成长期,人为大手笔地加速建设,只能违背城市化的发展规律,导致空城、鬼城的尴尬结局。   “在科学的规划确定下来之后还要有法律作支撑,不能随意更改,将‘一张蓝图做到底’。”国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群接受本报记者采访时认为,城市发展必须要抓好规划,科学的规划对于提高城市发展水平至关重要,全国的各个城市群以及城市的规划要将眼光放长远,要广泛征求所在地的各方意见,反复修改。   中国国际经济交流中心研究部副研究员马庆斌接受本报记者采访时认为,盲目的规划将造成空城现象,新城应引导人口和产业迁移,需要合理规划而不是透支未来。中国城镇化发展很快,要为城市功能升级和产业做大做强预留空间。明确城市的整体战略规划和定位,才能做好城市的长足发展。   “最重要的问题是城镇化应该让市场发挥更重要的作用,城市建设也是,若仍按照以前的政绩考核或者经济发展模式,那么新城还会继续出现。”马庆斌强调,中央近期出台的地方债约束机制,将会对城市发展起到结构性的变化作用,这将能更好地约束地方政府在征地卖地过程中的债务问题。一旦把地方政府和商业地产开发项目剥离开后,新城鬼城就不会出现这么多了。   同时,为贪大求快、追求政绩而盲目造城也是地方政府乐于建新城的原因之一。对此,中央也在改革对官员的考核方式,未来不以“GDP”论英雄的改革理念将减少因政绩冲动而建起的新城新区。   新城应是产业提质增效的新平台   而让新城有内容,最重要的便是以产业来支撑,专家普遍认为,做好产、城、人的协调发展至关重要。   智纲智库资深研究员王放接受本报记者采访时认为,未来城市将朝两个方向发展,一种是宜居城市的升级版,新城要在完善各类基础设施的基础上,向更加宜居和幸福的城市方向发展,这就需要让市民的现实问题在新区内得到解决,比如养老、儿童教育的需求。   其次,王放认为新城还应该是产业提质升效的新平台。她进一步解释道,新城要告别房地产新城的发展模式,就一定要考虑产、城、人的融合。一个城市经济发展的竞争力,取决于产业集群或者主导产业在一定范围内产业链条上所处位置,产业集群强,对产业上下游和人口吸附,规模就很强,人口规模也能做出来。产业濒临淘汰,自然不能吸引人口和留住人口的新城原动力。新城的发展要有全新的理念来引导,如何用新城的空间完成产业集群,做强产业经济,吸引人群值得思考。   值得警惕的是,新城对于产业的选择要在遵从市场规律的前提下进行。马庆斌表示,产业与城市的比较优势相结合,政府来引导,将指挥棒交给市场,才会有合适的就业机会进而吸纳人口,做到产、城、人的协调发展,新城才会熙熙攘攘。一旦政府有悖于规律盲目造城,超越城市发展规律。那么,即使有产业也是假产业,比如,一些地方政府靠砸钱推动的产业只能昙花一现。市场选择出来的产业和政府砸钱的产业是不同的。   “如果说仅仅搞城市化,只是做房地产市场开发建一些住宅来吸引人住,在没有产业支撑的市场环境下也是不可行的。如果产业和新城之间不能够实现城市、资本、产业与人口的协调发展,不仅仅或造成城市交通负荷加重,也可能最终导致‘空城’的现象发生。”同策咨询研究部总监张宏伟接受本报记者采访时提到,城镇化和工业化要同步推进,也就是城镇化过程中要切实实现“产城融合”,依靠产业的发展支持城市的建设,同时城市的基础设施配套反过来促进产业结构的升级。   向成熟新城“取经”   “之前建新城最大的推动力是城市运营商,一般是政府的城投公司或者市场化的企业来充当这一角色。通过建公园美化环境,以房地产的模式卖住宅,最后难免从卖地进而逐渐形成‘空城’。因为这种模式无法给新城导入产业和完善公共配套。”王放认为,未来城市要实现产业运营商和生活配套服务商的角色。如今,我们就要思考如何通过发挥市场化的力量帮助城市在产业链条的发展上发挥优势,做产业运营商的新生力量。目前中国很多产业出现的问题是处于低端环节,需要填补高端环节,提高附加值,做大产业集群。   对于成功的新城新区都具备了哪些条件和因素,国务院发展研究中心东方文化与城市发展研究所副所长黄斌接受本报记者采访时,总结出了以下四条:   一是新城建设的时机正好是老城区进入到郊区化发展阶段的时间节点,部分功能开始主动地向外疏散,由于新城的建设,解决了城市发展的阶段性重大问题,比如人口疏散、产业升级、承载力提升等。   二是新城新区具有一定的自立能力,能够实现职住大体平衡。这需要准确的产业定位,一般而言,发展独立性较强的科技新城、开发区新城较容易成功,而居住新区新城、次中心往往问题很多,因为如果没有产业,或者产业和中心城存在竞争而难以发展,新城新区将更有可能成为老城的睡城,进一步恶化城市病(比如北京天通苑)。   三是新城新区要么最好有原有城镇基础,要么是在交通节点形成的TOD新城(交通导向新城),这样围绕传统城镇中心,配套服务是成熟的,围绕交通枢纽也会形成区域性的配套服务设施(如大型超市、奥特莱斯等),有助于通过市场力量先期配置生活性服务业。而指望新城本身去培育生活服务业,生活服务业的发展一定需要人口聚集的基础,那就陷入恶性循环。   四是好的新城新区还应该有自己独特的文化和空间意向。大多数的新城之所以人气不旺,除了就业不方便、服务不便利以外,没有自己的文化和空间认同,缺乏城市品牌也是很重要的原因。
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