《江苏沿海地区发展规划》、《皖江城市带承接产业转移示范区规划》和《鄱阳湖生态经济区规划》批复实施以来，国家土地督察南京局密切跟踪督察区域内三大规划的实施进展和用地动态，不断完善督察思路和工作方法，就如何既大力支持各地按照规划目标推进实施，又旗帜鲜明地纠正苗头性、倾向性问题进行了积极的探索。本版刊发的这篇文章，是国家土地督察南京局局长刘天增关于服务和促进《江苏沿海地区发展规划》实施的一些思考。

       实施《江苏沿海地区发展规划》（以下简称《沿海规划》），是国家区域发展战略的重要组成部分，是长三角地区发展的重要内容。土地资源是发展的基础，土地监管是重要的手段，《沿海规划》的实施对土地利用和管理提出了新的要求，也对土地监管提出了新的挑战。强化土地督察，完善用地监管，对于实现土地宏观调控，促进土地合理利用，服务和促进《沿海规划》的顺利实施，具有重要的作用。
　　
       《沿海规划》的实施，为江苏带来了新的机遇，也对土地利用和管理提出了新的要求

       合理布局空间结构、有效保护耕地资源、科学配置建设用地、优化土地利用结构、高效利用围垦土地、全面推进土地整治、加强生态建设和环境保护、初步形成区域联动协调的土地市场及调控管理机制等多方面的政策，都对强化土地利用和管理提出了新的要求。

       沿海地区的发展是国家区域发展战略的重要内容，沿海开发战略的全面实施对我国经济发展与转型意义重大。江苏沿海地区同时又是长三角的重要组成部分，加快江苏沿海地区发展，对于完善全国沿海地区生产力布局，推进长江三角洲地区产业优化升级和整体实力提升，促进中西部地区发展和江苏省内的区域协调发展，都具有重要的意义。
　　
       《沿海规划》中的各项政策措施，为沿海地区的发展提供了新的机遇，当前，江苏省正在紧紧抓住机遇，加快实施《沿海规划》。《中共江苏省委关于制定江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出，深入实施《沿海规划》，放大国家战略和政策的效应，坚持科学开发、集约开发、绿色开发，统筹推进港口建设、产业发展、城镇发展和环境保护，努力实现跨越发展，尽快把沿海地区建成我国东部地区重要的经济增长极和辐射带动能力强的新亚欧大陆桥东方桥头堡。发挥港口、土地、岸线资源优势，加快临港产业园区建设，引进基地型龙头企业，大力发展临港产业、新兴产业和特色优势产业，推进新材料、新医药、新能源、环保、汽车和风电装备、船舶修造和海洋工程等特色产业基地建设。提升沿海基础设施支撑能力，重点推进以连云港港为核心的沿海港口群建设，加快建设临海高等级公路、沿海铁路和港口集疏运体系。按照先规划后建设、先定位后开发、先示范后推广的原则，科学开发利用滩涂、岸线资源，实施百万亩滩涂围垦综合开发试验区工程。集中力量建设连云港、盐城、南通三个沿海中心城市，加快培育一批新兴临海中心城镇。
　　
       在沿海地区的发展中，生产、生活、生态用地的统筹协调是重大课题。《沿海规划》明确了合理布局空间结构、有效保护耕地资源、科学配置建设用地、优化土地利用结构、高效利用围垦土地、全面推进土地整治、加强生态建设和环境保护、初步形成区域联动协调的土地市场及调控管理机制等多方面的政策，这些都对强化土地利用和管理提出了新的要求。
　　
       《沿海规划》的实施，迫切需要良好的土地利用和管理秩序，迫切需要有效的用地监管

       用地规模急剧扩张，有可能对新一轮土地利用总体规划的落实造成冲击；用地需求显著增加，形成对用地计划管理的压力；区域间以及区域内的竞争，可能催生一定程度的盲目开发和无序开发；沿海规划实施与城乡一体化相互交织，违规征占土地等问题也有可能进一步凸显。
　　
       我国人多地少，又正处于加速发展阶段，当前土地资源利用的主要矛盾是有限的土地供给与日益增长的土地需求之间的矛盾，在人口达到峰值、工业化和城镇化完成之前，城市与农村争地、工业与农业争地等一系列矛盾还将逐步加剧。因此，在相当长的一段时期，我们都将面临建设占用与粮食安全的双重压力，需要破解保障发展与保护耕地的两难命题。在这个过程中，有效减少和遏制违法违规用地，维护良好的土地利用和管理秩序至关重要。
　　
       江苏沿海地区发展的用地特征既有全国其他地区的一般性，又有其特殊性。从一般性来看，《沿海规划》是在我国加速工业化、快速城镇化的经济社会发展背景下推进的，是在我国东部沿海地区整体开发的区域发展格局下展开的，因此，江苏沿海地区发展的用地特征具有快速工业化城镇化地区和沿海地区的一般特征。从特殊性来看，《沿海规划》是在加速“苏北振兴”战略指导下推进的，其用地具有“进位赶超”地区的用地特征；同时，又是在不断“新增国土”的特殊地质地理环境中实施的，具有由沿海滩涂开发等因素产生的用地特殊性。
　　
       由此，《沿海规划》实施中可能产生的土地利用问题也既有共性，又有个性。从共性问题来看：城镇化加速推进以及港口、港区、港城、园区的布局与建设，用地规模急剧扩张，有可能对新一轮土地利用总体规划的落实造成冲击；招商引资力度的加大以及众多大项目的不断引入，用地需求显著增加，尤其是在规划实施的前期阶段，供需矛盾突出，供应缺口放大，形成对用地计划管理的压力；区域间以及区域内的竞争，可能催生一定程度的盲目开发和无序开发，造成土地资源的低效利用和浪费、对“两高一资”和重复建设项目把关不严等；沿海规划实施与城乡一体化相互交织，违规征占土地、以租代征、擅自进行农用地转用、非法流转，以及损害农民利益等问题也有可能进一步凸显。

       从个性问题来看：一是江苏沿海地区整体正处于工业化中级阶段，与苏南地区有相当大的差距，实现共同发展仍需较大的努力。而根据对率先发展地区的相关数据分析，进位赶超阶段，也正是违法违规用地行为上升势头明显的阶段。二是江苏沿海地区是江苏省耕地保护的重点区域之一，而且耕地后备资源相对充足，也是实现省域内耕地占补平衡的重要承载区域，规划实施中，保护与保障的矛盾也将更为显化。三是江苏沿海地区独特的地质条件蕴育了大量的沿海滩涂，未围滩涂总面积为750.25万亩，约占全国的1/4。2010年~2020年，江苏沿海滩涂围垦总规模将达到270万亩，其中2010年~2012年将围垦滩涂60万亩。在围垦滩涂的使用与管理方面，用地政策与海域使用政策衔接、与新一轮土地利用总体规划的衔接以及农用地、建设用地、生态用地三者的分配与使用等一系列配套政策都有待于进一步明晰。

       以上可能产生的土地利用问题，对土地监管带来了巨大的压力和严峻的挑战。当前，在调整产业结构、转变发展方式尚未到位的背景下，用地外延扩张的局面一时难以改变；在原有财政分配体制、政绩考核体系尚未转变的背景下，地方用地的冲动一时难以改变；在土地管理体制机制法制尚待完善的背景下，土地违法违规总量下降但个别地区仍然高发的态势一时难以改变。在这种情况下，上述这些问题的可能性易于向现实性转化，进而影响《沿海规划》的实施，影响区域的快速发展。为此，必须把维护良好的土地利用和管理秩序放在突出重要的位置。

       积极主动服务，严格规范管理，为江苏沿海地区发展提供有效保障
　　
       坚持以科学发展观为统领，以耕地保护为主线，以宏观调控政策的落实为重点，以维护良好土地利用和管理秩序为目标，正确处理监督地方政府与服务地方发展的关系。

       国家土地督察机构的基本职责是监督检查地方政府的土地利用和管理情况。国家土地督察制度的建立，是行政管理体制改革的组成部分，是加强和改善宏观调控的重大举措，是建立最严格的土地管理制度和最严格的节约用地制度的重要内容。国家土地督察机构成立四年多来，建立了发现机制、审核机制、纠正机制等督察机制，探索了例行督察、审核督察、专项督察等工作手段，积极行使调查权、审核权、纠正权和建议权，有效遏制了违法违规用地的高发势头，成为了18亿亩耕地红线的坚强守护者、土地调控政策的忠实护航者、完善土地管理法律法规政策的积极促进者，已经并正在发挥着应有的作用。

       密切关注督察区域用地动态，及时发现苗头性、倾向性问题，是土地督察机构的重要任务。《沿海规划》的实施将对江苏沿海地区用地的总量、结构、布局以及利用方式等产生重大影响，土地督察机构有责任、有义务、也有能力为这一国家区域发展重大战略的顺利实施做好服务和保障。
　　
       理清工作思路。坚持以科学发展观为统领，以耕地保护为主线，以宏观调控政策的落实为重点，以维护良好土地利用和管理秩序为目标，正确处理监督地方政府与服务地方发展的关系，按照既积极主动服务、又严格规范管理的总体要求，疏堵结合、强化监管，切实履行土地督察职责。

       积极主动服务。一是就编制江苏沿海地区土地利用专项规划提出建议，推动将围填海造地形成的新增建设用地按照国务院批准的用途比例纳入新一轮土地利用总体规划建设用地总规模；二是关注规划实施前期阶段的即期用地需求，就实行差别化的用地政策和完善增减挂钩政策提出建议；三是积极支持地方在符合改革方向、确保结果可控的前提下，在盘活存量土地、开展土地整治、流转集体建设用地等方面的探索创新；四是深入开展调查研究，共同探讨热点难点问题的解决途径，同时对一些苗头性、倾向性问题，及时提醒和纠正。
　　
       严格规范管理。一是明确监管重点内容，进一步加大对规划管控、计划执行、用地标准、涉农问题的监督检查力度，及时督促整改查处发现的问题；二是划定重点监管区域，充分利用“在线督察”系统，提高对滩涂围垦区、城镇扩展区等重点区域、重点部位的督察覆盖频率，实现动态监管；三是综合运用例行督察、审核督察、专项督察手段，结合“点线面”，打好“组合拳”，发挥好督察工作的“体检”和“预警”功能；四是在江苏沿海地区开展土地利用领域督察试点，积极探索对相关部门和重点行业开展督察的有效途径和办法，督促落实最严格的节约用地制度，促进督察成果效用最大化。

       做好统筹协调。进一步完善与江苏省政府及有关部门的联席会、通报会制度，在加强沟通协调的基础上，立足于内生机制的构建，督促江苏沿海地区各级政府加快建立健全“政府主导、部门参与、协调联动、共同责任”的土地管理和土地执法监管长效机制，从源头上控制违法违规用地行为的发生。